县级以上地方人大及其常委会依法撤销由它任命的“一府一委两院”组成人员职务，是宪法和法律赋予的一项重要职权，也是促进“一府一委两院”依法行政、依法监察、公正司法，建立和完善社会现代治理体系，推进民主法制建设的重要形式。那么，如何有效地行使好这项职权．本文试作一些探讨。

行使撤职权是地方各级人大常委会行使监督权的一项重要的刚性监督方式。地方组织法第四十四条规定，地方各级人大常委会有权撤销本级人民政府个别副职，撤销由其任命的“一府两院”国家机关工作人员。监督法在宪法和地方组织法的基础上，专列第八章就地方各级人大常委会“撤职案的审议和决定”等方面依法给予了明确规定。

撤职案的审议和决定

1986年以前，法律对地方人大常委会的撤职权没有规定。1986年全国人大常委会修改地方组织法，考虑到在本级人大会议闭会期间，如果个别国家机关工作人员有违法违纪行为，需要依法处理，因此增加规定了县级以上地方各级人大常委会的撤职权。但是地方组织法对行使撤职权的具体程序未作规定，实践中在这方面出现了不少问题，如撤职案应由谁提出，常委会组成人员是否可以提出撤职案以及如何处理撤职案等。监督法在总结地方人大常委会行使撤职权的经验基础上，对撤职案的提出主体、处理、审议和决定作了规定，进一步完善了撤职制度。这对于加强对国家机关工作人员的监督，完善人大的监督手段具有重要意义。

一、撤职的内涵与意义

1．撤职的内涵

撤职不同于因工作变动、离退休等原因的正常免职，撤职是对有违法、违纪或者失职、渎职行为的国家机关工作人员，在其任期届满或者正常卸任之前，依法撤销(解除)其所任职务的一种行为。因此，撤职同罢免一样，具有惩戒性质，但不是行政处分。

根据地方组织法和监督法规定，县级以上地方各级人大常委会有权撤销由其决定、任命的国家机关工作人员。正确理解和把握地方人大常委会撤职的内涵，要注意与以下几种解职行为相区别：

一是与“免职”的区别。人大常委会既有撤职权，也有免职权，但撤职与免职不同。撤职是一种惩罚性行为，表明被撤职人员有过错，如违反纪律、工作严重失误，甚至有违法犯罪行为等。免职一般不具有惩罚性，可以适用于包括因调任其他工作、轮岗交流、任职期满、退休等因素而引起的免除其所任职务的行为。当然，在某些情况，免职也适用于有过错行为的国家机关工作人员，但相比撤职而言，其过错程度要轻一些，或者是其行为的性质还有待于进一步查清核实，只是现在已不适于继续任职而先行免职。

撤职与免职在性质上不同，在程序上也有所区别。人大常委会决定免职的程序一般是：(1)免职案由提请任职的“一府一委两院”正职领导人员提出；(2)免职案中一般只需简单说明免职理由；(3)常委会对免职案进行审议后即予表决。撤职具有惩戒性，体现了人大常委会对有关国家机关工作人员的监督。因此，除提请任职的“一府一委两院”首长有权提出撤职案外，人大常委会组成人员也可以提出撤职案。同样，因撤职具有惩戒性，因此撤职案应当写明撤职理由，并提供有关材料，被提出撤职的人员有权提出申辩意见，必要时还应对撤职案所指控的行为是否属实进行调查，所以，监督法规定可以就撤职案组织特定问题调查委员会。相比而言，免职案的审议和决定程序则简单一些。

二是人大常委会决定撤职与公务员纪律处分中“撤职”的区别。公务员是依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员，包括由人大及其常委会选举、决定任命的人员。根据公务员法规定，公务员因违法违纪应当承担纪律责任的，依照公务员法给予处分。处分分为：警告、记过、记大过、降级、撤职、开除六种。其中撤职是指撤销公务员所担任的职务的纪律制裁方式，一般由公务员所任职务的任免机关批准。人大常委会决定撤职与纪律处分中的撤职相比，后果都是解除公务员所担任的职务；其区别在于：撤职处分属于纪律监督，是按纪律处分的条件和标准对违纪人员给予的处理，被处分人员有权申诉和申请复议。人大常委会决定撤职体现人大常委会对所决定任命公务员的政治监督，包含了对公务员的纪律监督，但不限于纪律监督，还包括对公务员履职行为的监督。在程序上，不存在被撤职人员进行申诉和申请复议的问题。

由人大常委会决定、任命的人员，也存在依法给予撤职纪律处分的问题。如遇此类情况应如何办理呢?由人大常委会决定任命的公务员，其职务的解除权属于人大常委会，但是，如果撤职处分由人大常委会作出，与人大常委会的性质不符，因为它不是纪律处分机关；如果撤职处分直接由公务员所在机关作出，则与人大常委会的任免权相冲突。在实践中，通常采用的做法是：需要对人大常委会决定任命的人员给予撤职处分时，一般先提请人大常委会撤销或者免去其所任职务，然后再执行纪律处分。

三是撤职与“罢免”的区别。根据地方组织法第十条的规定，地方各级人大有权罢免本级人民政府组成人员：县级以上地方各级人大有权罢免本级人大常委会组成人员和由它选出的监委会主任、人民法院院长、人民检察院检察长。罢免人民检察院检察长，须报经上一级人民检察院检察长提请该级人大常委会批准。罢免与撤职在性质、作用等方面，比较类似。人大常委会是本级人大的常设机关，行使部分国家权力。人大常委会的撤职权实际是人大罢免权的延伸。也正是如此，监督法对撤职案的提出、处理和审议等程序的规定，参考了地方组织法关于罢免的规定。其不同点在于两者行使的主体不同，罢免权由代表大会行使，撤职权由常委会行使。也正是行使主体的不同，带来了范围的不同，罢免对象包括“一府一委两院”正职领导人员以及常委会组成人员。

2．撤职权的意义

确立县级以上地方各级人大常委会的撤职权，并完善其行使程序，具有重大的监督意义：

一是有利于克服官僚主义，防止权力腐败。人大及其常委会选举、决定任命的国家机关工作人员，在国家和社会的管理中，行使着法律赋予的公共权力。公共权力本质上是为公共利益服务的，是非人格化的权力。但是，公共权力必须由有血有肉、有个人兴趣和偏好、有个人利益和价值的自然人来行使。为了保证公共权力得到正确行使，必须对国家机关工作人员的行为加以规范和约束，并加强监督。人大常委会的撤职权和代表大会的罢免权一样，是人民监督公仆，保证国家机器掌握在人民手里的重要手段，也是促进国家机关克服官僚主义。人大依法罢免、撤销所选举、任命的国家机关工作人员，就是依靠人民群众和人民代表进行监督，杜绝毒害国家政权的“一切可能性”的一种强有力的形式。

二是完善了监督机制，健全了监督国家机关工作人员的手段。我国地方各级人大会议每年举行一次会议，会期也比较短。在人大会议闭会期间，需要有监督人大及其常委会所选举、任命的国家机关工作人员的手段。法律赋予人大常委会撤职权就直接源于这一需要。1986年修改地方组织法，对增加规定地方人大常委会的撤职权作了解释说明：“地方组织法规定人大有权罢免地方国家机关领导人员，对人大常委会只规定了有权免职，没有规定可以罢免或者撤职。在实际工作中，还存在因犯错误需要由人大常委会决定撤职的，这同正常的免职不同，草案补充规定，人大常委会有权撤销个别政府副职领导人员和由它任命的其他组成人员以及监委会成员、法院审判人员、检察院检察人员的职务”。赋予县级以上地方各级人大常委会撤职权并完善其行使程序，完善了人大会议闭会期间的监督机制，有利于区分不同情况，及时查处有违法违纪、失职渎职行为的国家机关工作人员。

三是促进其他各项监督工作的开展。对于县级以上地方各级人大常委会来说，撤职权并不是一项经常行使的权力，但是这项权力具有重大的威慑力，是其他各种监督形式的有力支撑。有的同志认为，人大常委会的监督，软的多，硬的少；弹性的多，刚性的少，监督力度不够。其实不然，这应当从整个人大常委会的监督体系来看。根据监督法规定，人大常委会通过听取和审议专项工作报告，审查和批准决算，审查和批准计划和预算在执行过程中所作的部分调整，开展执法检查，对规范性文件进行备案审查等，开展经常性的、例行的监督，促进“一府一委两院”依法行政、依法监察、公正司法，不断改进工作。人大常委会的撤职权与其他各种监督形式，相辅相成，构成了人大监督体系的有机组成部分。撤职权为其他各种监督形式发挥效果和作用提供了有力保障。

二、撤职适用的对象范围

监督法第四十四条规定，县级以上地方各级人大常委会在本级人大闭会期间，可以决定撤销本级人民政府个别副省长、自治区副主席、副市长、副州长、副县长、副区长的职务；可以撤销由它任命的本级人民政府其他组成人员和人民法院副院长、庭长、副庭长、审判委员会委员、审判员，人民检察院副检察长、检察委员会委员、检察员，中级人民法院院长、人民检察院分院检察长的职务。从法理上讲，各级监察委员会主任、副主任、委员，由人大及其常委会选举或任命产生，受人大监督，县级以上人大在闭会期间，可以决定撤销由它任命的监委会组成人员和监委会副主任、委员，根据上述规定，人大常委会决定撤职适用的对象范围包括四类人员：

一是个别政府副职领导人员。这和个别任免政府副职领导人员是相对应的。地方组织法第四十四条第(九)项规定，县级以上地方各级人大常委会在本级人大闭会期间，决定副省长、自治区副主席、副市长、副州长、副县长、副区长的个别任免。对于政府副职领导人员，本级人大常委会可以个别任免，因而也可以个别撤职。需要明确的是，个别撤职并不只限于本级人大常委会所个别任命产生的政府副职领导人，对于由人代会选举产生的政府副职领导人，本级人大常委会也是可以决定“个别”撤职。这里不是对特定人员的限制，而是对数量上的限制，即只能是“个别”。政府副职领导人的任用决定权，原则上属于代表大会，但在大会闭会期间，也有个别需要调整的，因此，作为例外，法律授权常委会也可以任免、撤销政府副职领导人，但应限于“个别”。那么应当如何界定“个别”呢?

对于“个别撤职”应参照“个别任免”来理解考虑。地方组织法规定“个别任免”的时间较长，实践经验较多，实践中提出的问题也已逐步明确。一些地方曾先后向全国人大常委会法制工作委员会询问，县级以上地方各级人大常委会在本级人大“闭会期间”个别任免政府副职领导人，是指两次大会之间只能进行个别任免，还是指每次常委会会议上都能进行个别任免?“个别”的具体数额是多少?法制工作委员会对此答复：这里的“闭会期间”是指两次大会之间。“个别任免”的具体数额，法律没有规定，建议在两次大会之间一次常委会会议决定任免的政府副职领导人员以一名为宜。这里明确的是两个问题：(1)闭会期间的含义，即两次大会之间(整个闭会期间)只能进行个别任免。至于具体在哪一次常委会会议上进行个别任免，可根据工作需要安排，但不能在每一次常委会会议上都安排个别任免。如果在闭会期间的每一次常委会会议上都可以进行个别任免，就有可能在闭会期间把大会选举的政府副职领导人全部更换完毕，这显然不符合法律对任免加“个别”限制的原意。因此不宜每次常委会会议都进行个别任免，如需全部或大部分更换，应当召开人民代表大会。(2)个别任免的具体数额。地方组织法除规定人大常委会在人大闭会期间可以个别任免政府副职领导人员外，第三十条还规定可以任免专门委员会的个别副主任委员和部分委员。一般理解而言，个别相对于整体而言，是整体中的极少数部分，个别任免的数额应当与职数联系起来考虑，可以是一、二名，也就是在两次大会之间只能个别任免一、二名。这样理解同人大会议的运行机制也是相符的。在人大会议召开前后的一段时间，如果有政府副职领导人职务变动，原则上要安排由大会选举。而只有在大会召开后一段时间，因工作需要变动政府副职领导人，并且此时离下一次人大会议召开又还有一段时间，这时可以由常委会进行个别任免。参照对“个别任免”的解释，“个别撤职”可以理解为在两次人大会议之间，人大常委会可以个别撤销政府的副职领导人，但数额应控制在一、二名内。

二是政府正、副职领导人员以外的其他组成人员，根据地方组织法第五十六条的规定，省、自治区、直辖市、自治州、设区的市的人民政府分别由省长、副省长，自治区主席、副主席，市长、副市长，州长、副州长和秘书长、厅长、局长、委员会主任等组成。县、自治县、不设区的市、市辖区的人民政府分别由县长、副县长，市长、副市长，区长、副区长和局长、科长等组成。因此，政府正副职领导人以外的其他组成人员包括秘书长、厅长、局长、委员会主任、科长等。根据地方组织法第四十四条第(十)项的规定，县级以上地方各级人大常委会根据本级人民政府正职首长的提名，决定本级人民政府秘书长、厅长、局长、委员会主任、科长的任免，报上一级人民政府备案。对于上述人员，本级人大常委会有权任免，因此也有权决定撤职。对于这部分政府组成人员，人民代表大会还有权罢免。

三是地方各级监察委员会主任以外的由人大常委会任命的副主任、委员。根据宪法和监察法，监察委员会由主任、副主任和委员组成，主任由本级人大选举产生，同时受人大和上级监委监督。在本级人大闭会期间，如果本级人大常委会认为本级监委会主任需要撤换，需报请上一级监委会批准同意。因此，县级以上人大常委会决定撤职的对象只是在闭会期间任命的监委会副主任、委员，不包括本级监委会主任。

四是由人大选举产生的人民法院院长、人民检察院检察长以外的由人大常委会任命的审判、检察人员。根据人民法院组织法、人民检察院组织法，人民法院院长、人民检察院检察长由本级人大选举、罢免。在本级人大闭会期间，如果本级人大常委会认为人民法院院长需要撤换，须报请上级人民法院报经该级人大常委会批准。全国和省级人大常委会根据本级人民检察院检察长的建议，可以撤换下级人民检察院检察长。法律对人民法院院长、人民检察院检察长的监督程序作了专门规定。因此，县级以上地方各级人大常委会决定撤职的对象范围不包括本级人民法院院长和人民检察院检察长。

省级人大常委会对其任命的中级人民法院院长、人民检察院分院检察长，有权决定撤销其职务。我国的人民法院分为基层、中级、高级和最高四级，人民检察院的设立与人民法院的设立相对应，其中在省、自治区内按地区设立和在直辖市内设立中级人民法院和人民检察院分院，其院长和检察长由所在省、自治区、直辖市人大常委会主任会议提名，人大常委会任免。因此，省级人大常委会同时对他们享有撤职权。这里的中级人民法院和人民检察院分院不包括设区的市和自治州的中级人民法院和人民检察院。

三、撤职案的提出、审议与决定

1．撤职案的提出主体

根据有关法律规定，理论上可以向本级人大常委会提出撤职案的主体应有四类：一是县级以上地方各级人民政府、监察委员会、人民法院和人民检察院。县级以上地方各级人民政府、监察委员会、人民法院和人民检察直接使用本级人大常委会决定任命的所属国家机关工作人员，对他们的工作履职情况，比较熟悉了解，赋予他们向本级人大常委会提出撤职案的权力，有利于及时、主动地对所属国家机关工作人员进行监督，一旦发现有违法违纪、失职渎职行为需要撤销现任职务的，就可以及时启动撤职程序。地方各级人民政府、监委会、人民法院和人民检察院提出撤职案，应由本级人民政府正职首长和本级监察委员会主任签署提出，以及人民法院院长和人民检察院检察长签署提出。行政机关实行首长负责制，人民政府各组成部门的正职负责人，由人民政府正职首长提请本级人大常委会任免。监委会和人民法院、人民检察院虽然并不实行首长负责制，但人大常委会任免监委会成员、审判、检察人员，也都由监委会主任和人民法院院长、人民检察院检察长提请。因此，人民政府正职首长、监委会主任、人民法院院长和人民检察院检察长可以代表本机关签署向本级人大常委会提出的撤职案。

二是县级以上地方各级人大常委会主任会议。主任会议的组成分两种情况：(1)省、自治区、直辖市、设区的市和自治州的人大常委会主任会议由主任、副主任若干人和秘书长组成；(2)县、自治县、不设区的市、市辖区人大常委会主任会议由主任和副主任若干人组成。主任会议负责处理本级人大常委会的重要日常工作，包括拟定常委会会议的议程草案，研究处理本级人大常委会组成人员联名提出的议案、质询案等。在人事任免方面，主任会议可以向常委会提名专门委员会的个别副主任委员和委员的人选，提名代表资格审查委员会组成人员的人选等。主任会议可以提出撤职案，是法律赋予的又一项重要职责，也是党监督管理干部的重要渠道。对于常委会决定任命的国家机关工作人员，有关部门经调查核实，发现有违法违纪、失职渎职等情况而需要撤销其职务的，可通过主任会议向本级人大常委会提出。主任会议采取会议的方式决定问题，在充分讨论、广泛听取意见的基础上作出决策。因此，主任会议提出撤职案，应经主任会议成员集体讨论，以少数服从多数通过。

三是常委会组成人员五分之一以上联名提出。常委会组成人员在集体行使监督职权的过程中，发现本级人大常委会决定任命的国家机关工作人员有需要撤职情形的，可以联名提出撤职案，启动撤职程序。联名提出撤职案的法定人数是常委会全体组成人员的五分之一。联名提出撤职案比人大代表在人大会议上联名提出罢免案的门槛要高，而提出罢免案的门槛又高于代表联名提出候选人的要求，这其中体现了深层次的制度设计考虑。地方组织法规定，县级以上地方各级人大举行会议的时候，十分之一以上代表联名，可以提出对本级人大常委会组成人员、人民政府组成人员、监委会主任、人民法院院长和人民检察院检察长的罢免案，由主席团提请大会审议。选举地方国家机关领导人员时，省级，市级(设区的市、自治州)，县级人大代表分别30人、20人和lO人以上联名，可以提出本级国家机关领导人员候选人。比罢免案的联名人数要低。这主要是因为，联名提出候选人，是为了广泛发现优秀人才，充分发扬民主，因此门槛不宜过高，并且提出的候选人过多，也可以通过协商、讨论逐步集中。而提出罢免案是对已经过半数当选人员的否决动议，必须具有相当的群众基础，得到一定数量代表的支持，以保证经多数人通过的国家机关工作人员任职的相对稳定性。常委会组成人员提出撤职案，比代表提出罢免案的要求更高。这主要是因为常委会组成人员的人数比较少。根据地方组织法，省级人大常委会组成人员一般是35人至65人，至多不超过85人；设区的市、自治州一般是19人至41撤人，至多不超过51人；县级人大常委会一般是15人至27人，至多不超过35人。如果按十分之一计算，几名委员即可联名提出撤职案，不利于保证撤职案提出的严肃性。为保证提出的撤职案具有一定的委员基础，体现严肃、慎重的精神，因此监督法将联名提出撤职案的人数规定为全体常委会组成人员的五分之一以上。我国法律中也有五分之一以上联名提出罢免要求的类似规定，如地方组织法规定，乡级人大代表五分之一以上联名可以提出对于乡镇人大主席、副主席，乡镇长、副乡镇长的罢免案。村委会组织法规定，本村有选举权的村民五分之一以上联名，可以要求罢免村委会成员等。监督法借鉴了这些规定。常委会组成人员参加联名提出撤职案，应当认真研究领衔人提出的撤职理由是否成立，相关材料是否充分，经慎重考虑后决定是否参与联名。

撤职案的提出主体包括了“一府一委两院”、主任会议和常委会组成人员联名，设计了比较严密的监督启动机制，有利于充分发挥这一监督手段的作用。

2．撤职案的内容要件

提请人大及其常委会审议决定的议案，都应当具备法定的形式和要件。根据代表法和有关法律，议案应当有案由、案据和方案。质询案应当写明质询对象、质询的问题和内容。罢免案应当写明罢免的理由等。撤职案作为一种比较特殊的议案，也应当具备法定的形式和要件。监督法对撤职案的内容要件作了规定，即撤职案应当写明撤职对象和理由。撤职对象就是被要求撤销职务人员的姓名和所任职务。这是撤职案所直接指向的目标，一定要明确无误。撤职理由就是提出撤职案所依据的事实和法律根据。对于在什么情况下或者对于什么样的行为可以提出撤职案，法律没有规定，但是提出撤职案必须有充分的理由。这种理由大体可以归纳为以下两方面：一是认为有违法违纪行为，如贪污、行贿、受贿，利用职务之便为自己或者他人谋取私利等；二是认为有失职渎职行为，如玩忽职守，贻误工作，漠视人民的生命和财产损失等。前者是一种积极的作为，后者是一种消极的不作为。判定是否需要撤职，既要考虑情节，又要考虑后果。情节严重，给国家和人民利益造成重大损失或严重后果的；或者是触犯刑律，构成犯罪的，都是撤职的重要理由。

提出撤职案还应当提供有关材料，以支持撤职理由，主要是有关违法违纪、失职渎职的事实、证据等。事实是决定是否撤职的客观依据，应当做到事实清楚，要对所指控行为的时间、地点、情节、危害及后果等有明确说明。证据是证明案件真实情况的所有事实，应当真实可靠并且能相互印证。有关材料作为撤职案的附件，一并提交。

3．撤职案的处理

撤职案提出后，其处理程序有两种：一是对于事实清楚、证据确凿的撤职案，由本级人大常委会主任会议直接提请本级人大常委会会议进行审议。“一府一委两院”和主任会议提出的撤职案，有关部门事先进行了大量的调查取证工作，一般符合事实清楚、证据确凿的要求。因此，一般情况下应直接提请常委会会议审议。二是对于撤职案指控的事实是否成立，证据和事实尚不清楚的，由主任会议决定暂不提请常委会会议审议，而是向常委会提议组织特定问题的调查委员会，由以后的常委会会议根据调查委员会的报告审议决定。这实际上是为撤职设计了“冷处理”程序，以便有一个缓冲的时间，避免在有关事实尚未搞清楚的情况下草率作出决定，体现了对人的处理要慎重的原则。对于常委会组成人员联名提出的撤职案，主任会议要根据撤职案所提出的事实和证据等情况，决定是提请常委会会议审议，还是提议组织特定问题调查委员会，待查清有关问题和事实后再审议决定。

4．撤职案的审议和表决

列入常委会议程的撤职案，由常委会全体会议和分组会议审议。常委会组成人员可以就撤职案的事实是否清楚，证据是否确凿，理由是否充分，适用法律是否正确，处理是否恰当等发表意见和看法。在撤职案提请表决前，被提出撤职的人员有权在常委会会议上申辩，就撤职案所提出的事实、证据和理由等提出反驳意见，为自己申诉和辩护。申辩的形式有两种：一是口头进行申辩，二是书面进行申辩。如果口头申辩不方便，可以提出书面申辩意见，由主任会议决定印发常委会会议。赋予被撤职人员申辩的权利，是撤职程序公正性的内在要求。公正程序要求，每个人在接受不利处分之前，都应当有申辩的机会。规定被撤职人员享有申辩的权利，正是体现了这一要求。允许被撤职人员申辩，也是正确审议决定撤职的制度保证。“兼听则明，偏听则暗”，被撤职人员的申辩，有助于进一步查清有关事实和真相。如果被提出撤职的人员在申辩中提出了否定撤职理由的事实和证据，常委会主任会议应当责成有关部门认真研究、核实。

撤职案经常委会组成人员审议，如果没有对撤职案提出相反的事实和证据，意见比较一致，主任会议应当将撤职案提请常委会全体会议表决。表决撤职案，采用无记名投票的方式。因为撤职案涉及对具体人的处理，为便于常委会组成人员真实地表达自己的意见和观点，防止打击报复，因此要采用无记名投票的方式表决。表决由常委会全体组成人员的过半数通过。