行政机关在实施行政许可时需要按照法律法规、规范性文件等规定对行政相对人申请提交的材料进行审查，其中大部分通常为形式审查，而有一部分确需行政机关对其材料进行实质审查。本文将根据《中华人民共和国行政许可法》（以下简称“《许可法》”）和有关规定从实质审查与形式审查的定义、法律规定以及区别适用等方面进行探讨。

一、形式审查

1.定义

根据《行政许可法法律释义》的规定，所谓形式审查，是指行政机关仅对申请材料的形式要件是否具备进行的审查，即审查其申请材料是否齐全，是否符合法定形式。对于申请材料的真实性、合法性不作审查。

2.法律规定

《行政许可法》第三十四条第一、二款：行政机关应当对申请人提交的申请材料进行审查。申请人提交的申请材料齐全、符合法定形式，行政机关能够当场作出决定的，应当当场作出书面的行政许可决定。

第三十八条：申请人的申请符合法定条件、标准的，行政机关应当依法作出准予行政许可的书面决定。

行政机关依法作出不予行政许可的书面决定的，应当说明理由，并告知申请人享有依法申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。

3.适用范围

根据上述规定，除有法律规定行政机关需对申请人提交的材料进行实质审查外，一般行政机关应当对申请人提交的申请材料进行形式审查，即审查其材料是否齐全、材料是否符合法定形式，并且对其规定了一种“简易程序”，即对其能够当场作出决定的应当当场作出书面行政许可决定。

有些法律规定对其审查形式已经进行详细规定，给予行政机关明确指引，如已经颁布但未正式施行的《中华人民共和国市场主体登记管理条例》第十九条“登记机关应当对申请材料进行形式审查。对申请材料齐全、符合法定形式的予以确认并当场登记。不能当场登记的，应当在3个工作日内予以登记；情形复杂的，经登记机关负责人批准，可以再延长3个工作日。申请材料不齐全或者不符合法定形式的，登记机关应当一次性告知申请人需要补正的材料。”。其中已经对行政机关应当进行的审查方式给予明确规定。

二、实质审查

1.定义

根据《行政许可法法律释义》的规定，所谓实质审查，是指行政机关不仅要对申请材料的要件是否具备进行审查，还要对申请材料的实质内容是否符合条件进行审查。对于申请的实质审查，有的可以采取书面审查的方式，即通过申请材料的陈述了解有关情况，进行审查，但有的实质审查还需要进行实地核查，才能确认真实情况。

2.法律规定

《行政许可法》第三十四条第三款：根据法定条件和程序，需要对申请材料的实质内容进行核实的，行政机关应当指派两名以上工作人员进行核查。

3.适用范围

根据上述规定，行政机关根据法定条件、程序需要对行政相对人提交的申请材料的内容进行核实的审查为实质审查。多见于知识产权相关规定，如《中华人民共和国专利法》第三十五条“发明专利申请自申请日起三年内，国务院专利行政部门可以根据申请人随时提出的请求，对其申请进行实质审查；申请人无正当理由逾期不请求实质审查的，该申请即被视为撤回。国务院专利行政部门认为必要的时候，可以自行对发明专利申请进行实质审查。”。因此类审查容易涉及到侵权等违法问题，因此法律对其进行明确规定需要对其内容的合法性等进行实质审查，确保在给予行政许可以后不会有侵害他人知识产权等问题发生。

在此需要注意，根据《行政许可法》第三十六条的规定，行政机关对行政许可申请进行审查时，如发现行政许可事项直接关系他人重大利益的，应当告知该利害关系人。申请人、利害关系人有权进行陈述和申辩。行政机关应当听取申请人、利害关系人的意见。

三、最高院典型案例及笔者解读

在实际操作过程中，法律法规、规范性文件等并未对行政许可形式审查进行明确规定，那么如何把握形式审查的度是一大难点。笔者将通过以下这个最高院的案例进行讨论。

案号

（2019）最高法行申1337号

争论焦点

省市场监管局依据《公司登记管理条例》的规定，认为答辩人的申请文件、材料齐全，符合法定形式，并在受理后作出准予登记的决定是否合法？

法院观点

申请人办理公司登记时，应对申请文件、材料的真实性、合法性、有效性负责。对于申请人到公司登记机关提出申请，提交的申请文件、材料齐全，符合法定形式的，公司登记主管机关在受理后，应当当场作出准予登记的决定。关于工商登记机关对登记文件、材料的审查义务，是仅限于形式审查，还是要做到实质审查，法律并未明确规定，但是基于公司登记行为具有行政管理职能的性质，工商登记机关应当在其能力范围内尽到审慎的审查义务。也就是说，工商登记机关在审查登记行为时，主要对于申请材料是否完整和齐备、是否符合法定形式进行审查，对于相关材料的实质真实性、合法有效性，登记机关只能在职责范围内尽审慎的审查义务。而申请人提交的申请材料符合《中华人民共和国公司登记管理条例》的要求。省市场监管局对申请人的变更登记申请材料是否齐全、是否符合法定形式进行审查，尽到了法定的审查职责。关于升辉公司与壮兴公司于2016年1月26日签订的《星辉公司股权转让协议》（以下简称《股权转让协议》）的真实性，虽然双方对此意见不一，但是双方均未否认该协议中各方签字、盖章的真实性，作为公司登记机关，对于双方签字、盖章真实的协议依法予以认可，已经尽到了合理谨慎的注意义务，不应再过度增加登记机关的审查注意义务。省市场监管局于2016年2月1日对星辉公司核准变更登记是基于升辉公司与壮兴公司的真实意思表示，是对《星辉公司股东会决议》的相关变更内容作出的官方确认。市场监管局经审查后对星辉公司核准变更登记的行为符合《中华人民共和国公司登记管理条例》的规定，不存在过错，并无不当。

解读

从上述这个最高院的案例可以看出，对于行政机关在行政许可过程中进行形式审查所必需的具体流程、条件等法律法规、规范性文件等对此并未进行规定，那么如何把握形式审查的度可以从上述案例中窥探一二。

行政机关在进行行政许可的形式审查时，主要对于申请材料是否完整和齐备、是否符合法定形式进行审查，其材料的合法性、真实性由申请人对其负责。但并不意味着这需要对材料进行格式化的、生产流水线式的审查，登记机关对于相关材料的实质真实性、合法有效性应当在职责范围内尽审慎的审查义务。当在并无任何判决、裁定等法律上否定其材料合法性、真实性等资料等情况时，不应过度增加登记机关的审查注意义务。

四、结语

行政许可作为一项直接关乎到老百姓切身利益的行政行为，对行政相对人申请资料的审查在法律法规未规定实质审查时，行政机关应当对其材料在自己职责范围内尽到审慎的审查义务，行政相对人也应当对其提交材料的真实性、合法性负责。除此之外，法律法规、规范性文件等也应当进一步对形式审查的实质审查做进一步规定，进一步落实行政许可的细节问题，更进一步的保障老百姓的合法利益。