【裁判要旨】

国祯公司取得涉案土地后，即进行了环评、设计规划等前期准备工作，且已于2013年9月27日取得了《建设工程规划临时许可证》，实际开发土地的意愿明确。该公司先后于2014年6月19日、9月17日、10月13日、12月24日致函儋州市政府及主管部门要求解决镜湖周围地块的排水、排污、市政道路等基础设施问题，此类问题属于《闲置土地处置办法》第二十一条所规定动工开发所必需的条件，而儋州市政府直至2017年4月6月还在召开专题会议研究解决方案。由此可见，涉案土地至此尚不具备动工开发条件，闲置的原因在于政府，不属于前述法律法规规定的无偿收回土地使用权的法定情形。因此，儋州市政府作出122号收地决定无偿收回土地使用权，属认定事实不清、适用法律错误。

【裁判文书】

海南省高级人民法院

行政 判决书

（2019）琼行终244号

上诉人（一审被告）儋州市人民政府，住所地儋州市那大镇中兴大街新市委大楼。

被上诉人（一审原告）儋州国祯房地产开发有限公司，住所地儋州市那大镇园地路南侧。

上诉人儋州市人民政府（以下简称儋州市政府）因与被上诉人儋州国祯房地产开发有限公司（以下简称国祯公司）土地行政处罚一案，不服海南省第二中级人民法院（2018）琼97行初177号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。

2017年12月30日，儋州市政府作出儋府〔2017〕122号《关于无偿收回儋州国祯房地产开发有限公司4565.2平方米国有建设用地使用权的决定》（以下简称122号收地决定），决定无偿收回国祯公司名下儋国用（2012）第25号《国有土地使用证》（以下简称第25号土地证）项下土地使用权。国祯公司不服，提起本案诉讼，请求撤销122号收地决定。

一审查明，涉案土地坐落于儋州市××镇交叉处西南角地段，面积4565.2平方米（合6.85亩）。2011年6月1日，儋州市城市建设投资有限公司与国祯公司签订《土地使用权转让合同》，约定将涉案土地转让给国祯公司。2012年1月5日，国祯公司取得第25号土地证。2012年7月7日，海南省国土环境资源厅向国祯公司作出琼土环资函[2012]1176号《关于批复儋州蓝色雅典小区项目环境影响报告书的函》。后国祯公司在涉案宗地设计规划为“蓝色雅典36#楼”，建设工程施工图设计于2013年5月31日经审图单位审查合格。2013年9月23日，儋州市住房和城乡建设局（以下简称儋州市住建局）向国祯公司颁发《建设工程规划临时许可证》。由于涉案土地存在排水、排污、市政道路等基础设施问题，2014年6月19日国祯公司向儋州市政府递交《关于解决城市污水排入棕榈岛公园（原镜湖公园）的请示》。儋州市政府收到后，提出拟办意见为：“请市住建局商市农委、市政处及国祯公司到现场调研，并优化设计方案报市政府”。2014年9月17日，国祯公司又向儋州市政府递交《关于镜湖公园雨季泄洪事宜的请示》。2014年10月16日，儋州市政府召开“研究解决重点项目排水排污等基础设施建设有关问题”专题会议，作出[2014]89号《专题会议纪要》，议定内容为：“一、关于国祯棕榈岛项目市政道路建设问题，由市住建局列入明年的市政道路计划。二、关于镜湖排水排污问题，市住建局、市农委、市城投公司根据各自的工作职责及时处理，国祯房地产公司配合；镜湖公园的用水问题，请松涛灌区管理分局给予支持。三、市园林局提前做好镜湖公园验收及移交准备工作，并关注儋州中兴公园及体育公园的建设管理工作。”2014年12月24日，因涉案地块泄洪口修复问题，国祯公司向儋州市住建局递交《关于镜湖公园泄洪口修复事宜的请示》。2017年4月6日，儋州市政府召开“研究推进重点项目建设有关问题”的专题会议，作出[2017]54号《专题会议纪要》，议定内容为：“……二、市国土资源局要将那大城区蓝色雅典项目市政道路征地费报市政府，由市财政局负责安排项目资金；市政管理处牵头研究那大城区蓝色雅典项目镜湖公园污水管道的截流，清淤及引入松涛干渠清水等事项，提出解决方案报市政府，市城投公司、市水务公司及松涛灌区管理分局配合。三、由市国土资源局牵头，那大镇政府配合，加快推进那大城区镜湖路的征收清表工作，由市城投公司落实镜湖路挖方、填方的平衡问题，并就近在蓝色雅典项目选择临时堆土场，减少石方运输费用的开支……”

2017年4月7日，儋州市国土资源局（以下简称儋州市国土局）向国祯公司发出《闲置土地调查通知书》。2017年8月30日，儋州市国土局对涉案土地开展闲置土地外业调查并制作了询问笔录。2017年8月31日，儋州市委召开“研究存量国有建设用地清理处置工作”专题会议，作出[2017]41号《专题会议纪要》，会议原则同意儋州市存量国有建设用地清理处置工作领导小组办公室对涉案土地的初步处置意见，要求抓紧落实认定以及听证工作。2017年9月22日，儋州市国土局对国祯公司作出儋国土资用字〔2017〕292号《闲置土地认定书》和儋国土资告字〔2017〕55号《听证权利告知书》，并于9月26日送达国祯公司。2017年9月27日，国祯公司向儋州市国土局提出听证申请。同日，儋州市国土局向国祯公司发出儋国土资听通字〔2017〕32号《听证通知书》。2017年10月17日，儋州市国土局举行听证，制作了《听证笔录》。2017年12月21日，儋州市政府召开儋州市存量国有建设用地清理处置工作领导小组会议，审议包括涉案土地在内的53宗存量国有建设用地处置方案，作出[2018]21号《专题会议纪要》，同意无偿收回涉案土地使用权。2018年1月2日，儋州市国土局在

政府信息公开服务系统上公开发布关于涉案土地闲置的信息。2017年12月31日，儋州市政府作出122号收地决定，认定国祯公司对涉案土地未按约定时间动工开发满二年，构成闲置土地，且属用地单位自身原因造成土地闲置，决定无偿收回土地使用权。2018年1月10日，儋州市政府将122号收地决定送达给国祯公司。

另查明，2017年4月7日，国祯公司又向儋州市政府递交《关于解决市政污水排入镜湖问题的申请》。2017年11月8日，国祯公司取得涉案土地的《建设工程施工许可证》。经现场勘查，涉案土地上建设的“蓝色雅典36#楼”已经封顶。

一审认为，本案系对儋州市政府作出122号收地决定的合法性进行审查，具体应从儋州市政府作出122号收地决定认定事实是否清楚、程序是否合法以及适用法律法规是否正确等方面进行审查。

一、关于儋州市政府作出122号收地决定认定事实是否清楚的问题。首先，双方当事人的争议焦点是涉案土地闲置的原因是政府还是企业自身。《闲置土地处置办法》第二十一条规定：“市、县国土资源主管部门供应土地应当符合下列要求，防止因政府、政府有关部门的行为造成土地闲置：（一）土地权利清晰；（二）安置补偿落实到位；（三）没有法律经济纠纷；（四）地块位置、使用性质、容积率等规划条件明确；（五）具备动工开发所必需的其他基本条件。”同时，《国土资源部关于加大闲置土地处置力度的通知》（国土资电发〔2007〕36号）又明确要求，实行建设用地使用权“净地”出让，出让前，应处理好土地的产权、补偿安置等经济法律关系，完成必要的通水、通电、通路、土地平整等前期开发，防止土地闲置浪费。本案中，从查明的事实来看，国祯公司取得涉案土地后，为动工开发进行了环评、设计规划、规划报建等前期准备工作，且已于2013年9月27日取得《建设工程规划临时许可证》。由于涉案土地存在排水、排污、市政道路等基础设施问题，不具备动工开发条件，导致国祯公司拟建设的项目无法动工开发建设。为此，国祯公司也多次向儋州市政府及其有关部门申请解决。上述存在问题，儋州市政府于2017年4月6日召开“研究推进重点项目建设有关问题”的专题会议时还在议定，证明并没有得到妥善解决。虽然儋州市政府及相关职能部门做了大量工作，但直至2017年才得以解决。2017年11月8日，国祯公司在取得涉案土地的《建设工程施工许可证》后，就动工建设“蓝色雅典36#楼”，现已封顶。由此可见，涉案土地于2017年前并不具备动工开发条件，而造成涉案土地闲置的原因显然在于政府。因此，儋州市政府作出122号收地决定认定涉案土地闲置系由国祯公司自身原因造成没有事实根据，主要证据不足。其次，依照《闲置土地处置办法》第十六条第（二）项的规定，《收回国有建设用地使用权决定书》的内容应当包括违反法律、法规或者规章的事实和证据。本案中，儋州市政府作出的122号收地决定直接认定国祯公司对涉案土地未按规定时间动工开发满二年，构成闲置土地，且属用地单位自身原因造成土地闲置，但却没有对违反法律、法规或者规章的事实进行具体阐述，也没有写明认定以上事实所依据的证据，显然违反上述规定。

二、关于儋州市政府作出122号收地决定的程序是否合法的问题。从本案查明的事实来看，儋州市政府在作出122号收地决定前履行了向国祯公司发出《闲置土地调查通知书》、进行调查、下达《闲置土地认定书》、告知听证权利、进行听证和行政机关负责人开会讨论决定最终处置方案等程序，符合《闲置土地处置办法》规定的基本程序。

三、关于儋州市政府作出122号收地决定适用法律法规是否正确的问题。儋州市政府作出的122收地决定虽然写明其依据的是《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十九条的规定，但并未写明适用的具体条款项目，而该条规定区分了三种可以无偿收回国有建设用地使用权的不同法定情形，且规定了前提是非因政府原因和不可抗力造成土地闲置，故儋州市政府在未对涉案土地闲置的归责原因进行查清的情况下，适用上述规定作出122号收地决定，适用法律错误，处理结果不当。

综上所述，儋州市政府作出122号收地决定认定事实的主要证据不足，适用法律法规错误，依法应当予以撤销。国祯公司的诉请理由成立，对其诉讼请求予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（二）项的规定，判决撤销儋州市政府作出的122号收地决定。案件受理费50元，由儋州市政府负担。

儋州市政府上诉称，一、涉案土地超过2年未动工开发建设是企业自身原因所致。《土地使用权转让合同》约定，国祯公司应于合同生效后两个月内向有关部门提交镜湖改造工程的书面设计方案，并按照批准的方案对镜湖进行改造，确保镜湖改造投资不少于五百万元，但至今国祯公司仍未按约定提交设计方案，也未提供镜湖改造投资不少于五百万元的相关证据，该公司怠于履行合同义务，造成涉案土地闲置的原因在于企业自身而非政府。一审认定因政府原因导致土地闲置，认定事实不清，证据不足。二、一审判决认定儋州市政府做出122号收地决定适用法律错误没有事实根据和法律依据。儋州市政府系根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十九条之规定作出122号收地决定，虽没有具体指出涉案土地符合该条规定的何种情形而被无偿收回，但可以确定属该条规定的某一情形而可以被无偿收回，适用法律并无不当。综上，一审判决认定基本事实不清，请求依法改判或发回重审。

国祯公司答辩称，一、涉案土地是政府原因所致未能按时开发建设。（一）涉案土地的建设工程施工图早在2013年5月31日已完成，并经审查确认为合格，但由于配套条件不完善，无法推进项目建设。（二）涉案土地的清表工作于2013年6月才达成协议而基本解决。（三）2016年台风季节该地块大部分被淹没，涉案土地根本无法施工。涉案土地在相邻镜湖（棕榈岛)污水截流及用地排污接口改造项目未完成前，存在台风暴雨季节被湖水淹没的重大安全隐患，国祯公司提交的证据证明公司一直请求政府解决涉案土地的排污接口及镜湖的排水、排污问题。（四）2017年4月7日国祯公司再次要求政府解决镜湖周边污水接口等基础设施问题，儋州市政府于同年5月2日下发[2017]54号《专题会议纪要》，议定了蓝色雅典项目征地经费、镜湖路的征收清表工作的推进、制定镜湖公园污水管道的截留、清淤及引入松涛干渠清水的解决方案等问题，但相关问题一直未得到解决，直至2017年11月8日住建部门才签发《建筑工程施工许可证》，国祯公司得到许可后便投资数千万元对涉案土地进行开发建设，项目楼房已封顶，涉案土地亦已不是闲置土地。二、涉案土地系政府原因无法动工开发，儋州市政府以企业原因造成土地闲置为由无偿收回土地使用权，属适用法律错误。综上，一审判决适用法律正确，儋州市政府的上诉理由不成立，请求驳回上诉，维持原判。

一审期间双方当事人提交的证据均已移送至本院，本院经审查确认一审判决对上述证据的认证意见正确。根据上述有效证据，儋州市政府作出122号收地决定的时间为2017年12月30日，一审判决错误认定为2017年12月31日，本院予以纠正并对一审判决认定的其他事实予以确认。二审另查明，一、《土地使用权转让合同》第一条约定转让的土地有儋州市火车站物流商住综合区控规1001地块B地块（涉案土地）、C地块及儋州市火车站物流商住综合区地块等三块，第九条约定合同生效后两个月内国祯公司应向出让方及儋州市政府提交镜湖改造工程设计方案，并承诺镜湖改造投资不少于500万元，但该合同未对土地的动工开发日期予以约定。二、国祯公司提交的证据15《专题会议纪要》（2014年10月16日〔2014〕89号）议定由市园林局提前做好镜湖公园验收及移交准备工作；证据17《关于解决市政污水排入镜湖问题的申请》（琼国祯〔2017〕7号）载明，镜湖公园于2014年9月20日正式开放，于2016年7月22日移交给园林部门。三、在2017年10月17日的《听证笔录》中，根据国祯公司的陈述意见，涉案土地的施工许可证是该公司于听证会后所申请办理。四、2019年3月21日，本院现场勘查显示，涉案土地项目主体工程现已完工后拆除了脚手架，土地背后（东南方向）为镜湖公园（已开放），环公园北侧、东侧为规划道路，南侧、西侧地块已建成棕榈岛小区项目。

本院认为，本案系无偿收回国有土地使用权的行政争议，依据《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条、《闲置土地处置办法》第十四条第（二）项及《海南省闲置土地认定和处置规定》第二条、第六条、第二十九条的规定，行政机关可以无偿收回土地使用权的前提条件是超过土地动工开发日期满二年未动工开发，且非因不可抗力或者政府原因造成动工开发迟延。本案中，涉案土地的转让合同未就动工开发日期予以约定，动工开发日期应自国祯公司于2012年1月5日取得权属证书后的一年之日起算，至2017年11月8日住建部门作出《建设工程施工许可证》，该公司未动工开发构成土地闲置且超过两年属实，该公司对行政处罚程序的合法性亦无异议，争议焦点是土地闲置系政府原因亦或企业原因。《闲置土地处置办法》第二十一条规定，供应土地应当土地权利清晰、安置补偿落实到位、没有法律经济纠纷及地块位置、使用性质、容积率等规划条件明确及具备动工开发所必需的其他基本条件。《国土资源部关于加大闲置土地处置力度的通知》（国土资电发〔2007〕36号）亦明确要求，实行建设用地使用权“净地”出让，出让前应处理好土地的产权、补偿安置等经济法律关系，完成必要的通水、通电、通路、土地平整等前期开发，防止土地闲置浪费。本案证据显示，国祯公司取得涉案土地后，即进行了环评、设计规划等前期准备工作，且已于2013年9月27日取得了《建设工程规划临时许可证》，实际开发土地的意愿明确。该公司先后于2014年6月19日、9月17日、10月13日、12月24日致函儋州市政府及主管部门要求解决镜湖周围地块的排水、排污、市政道路等基础设施问题，此类问题属于《闲置土地处置办法》第二十一条所规定动工开发所必需的条件，而儋州市政府直至2017年4月6月还在召开专题会议研究解决方案，由此可见涉案土地至此尚不具备动工开发条件，闲置的原因在于政府，不属于前述法律法规规定的无偿收回土地使用权的法定情形。因此儋州市政府作出122号收地决定无偿收回土地使用权，属认定事实不清、适用法律错误，该决定应予以撤销。另外，在儋州市政府于2017年12月30日作出122号收地决定之前，主管部门允许国祯公司报建并于2017年11月8日颁发《建设工程施工许可证》，该公司亦在取得许可后便开工建设且至一审勘查现场时主体工程已封顶，基于信赖利益保护原则，122号收地决定亦应予以撤销。

儋州市政府以国祯公司未按《土地使用权转让合同》约定提交镜湖改造工程方案及投资不少于500万元的证据为由，上诉主张涉案土地闲置属企业自身原因。然而，根据本案证据，镜湖改造工程应为国祯公司取得涉案土地使用权的附带义务，但该工程实施情况与涉案地块的开发并不能相提并论，而且根据二审查明事实，镜湖改造项目早已于2014年9月完工，儋州市政府主张国祯公司没有履行合同义务的理由不成，亦不能以此认定土地闲置属于企业自身原因。

综上，原审判决认定基本事实清楚、适用法律和案件处理结果正确，应予维持；儋州市政府的上诉请求及理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费50元，由上诉人儋州市人民政府负担。

本判决为终审判决。

审 判 长　黄胜敏

审 判 员　王　华

审 判 员　单　宇

二〇一九年四月二十四日

法官助理　李励云