——侯运物流分公司诉襄汾县交通局公路交通行政处罚案

【裁判要旨】

行政强制措施和行政处罚是两种独立的行政行为，对其合法性评价应当分别进行。在诉行政处罚决定的案件中，行政强制措施违法不一定必然导致行政处罚违法。只有行政强制措施是为收集或保全证据的情形下，才可能对行政处罚决定的合法性产生实际影响。如果行政强制措施只是行政机关为制止违法行为、避免危害发生、控制危险扩大等目的而实施,一般不会对后续的行政处理或行政处罚的合法性评价产生影响。

【裁判文书】

山西省高级人民法院

行 政 裁 定 书

（2018）晋行申216号

二审法院认为,本案主要涉及以下两个问题:一是审理对象的确定问题,涉及行政强制措施和行政处罚行为的关系；二是被诉行政行为的合法性问题。

一、审理对象的确定问题。本案中上诉人襄汾县交通局对被上诉人侯运物流分公司作出的行政行为有两个,一是襄汾县交通局于2017年5月6日作出的晋交裹汾责停[201710058号责令车辆停驶通知书,此为行政强制措施;另一行为是襄汾县交通局于2017年6月19日作出的晋交襄汾罚[2017]110号行政处罚决定书,此为行政处罚行为。从侯运物流分公司的起诉状来看,其要求撤销的为襄汾县交通局作出的行政处罚行为,故在司法审查中存在的问题是,法院在审查被诉行政处罚行为合法性的同时,如何对待或者如何处理在先的行政强制行为,是否要将行政强制措施作为审理对象一并予以审查。行政强制措施是指行政机关在行政管理过程中,为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形,依法对公民的人身自由实施的暂时性限制,或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。而行政处罚是指具有行政处罚权的行政主体为维护公共利益和社会秩序,保护公民、法人或其他组织的合法权益,依法对行政相对人违反行政法律法规而尚未构成犯罪给予法律制裁的行政行为。根据《中华人民共和国行政处罚法》的规定,行政处罚程序有简易程序、一般程序和听证程序,在行政处罚法律规范中并没有规定行政强制措施程序。行政处罚的程序应当是行政行为所依据的方式、步骤、时限和顺序等,该程序不能够单独存在,只能够依附于特定的行政行为,具有内部性特点,也就是说,行政处罚所规定的程序目的是为了保障行政行为的有效实施,主要体现的是一种内部程序价值;而行政强制措施的主要目的是制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等,所限制的为行政相对人的实体权利,具有独立性、强制性和外化性特点。综上而言,行政强制措施并不是法律规定的行政处罚所必须遵守的程序，其不具备行政处罚的程序目的，不能被其它行政行为吸收为内部程序。行政机关对违法行为进行处罚之前，并不必然采取行政强制措施。也即，行政强制措施与行政处罚在行政机关进行行政管理过程中，有时存在先行后续的关系，但其为行政机关作出处理的两部分，具有可分性，也具有独立的可诉性，人民法院在司法审查过程中应当将二者的合法性进行分别审查后作出认定。需要进一步考虑的问题是，如果行政机关对行政相对人先后作出行政强制措施和行政处罚行为，相对人仅起诉行政处罚行为的，人民法院在案件审理程序及审理过程中如何处理在先的行政强制措施，是否对在先行政强制措施不作任何形式的审查。本院认为，应当根据在先行政强制措施作出的目的不同而作出不同的处理。如果行政机关所采取的行政强制措施旨在制止违法行为、避免危害发生、控制危险扩大，因该行政强制措施并不是作出行政处罚的法定先置程序条件,二者不具有直接因果关系，人民法院应单独就行政处罚行为是否合法依法进行审查；如果在先行政强制措施目的是为行政处罚收集证据并防止证据损毁，因行政强制措施是否合法直接影响作出行政处罚的证据是否充分合法，此种情况下，应告知当享人就行政强制措施另行提起诉讼，人民法院可将两案合并审理，也可裁定中止对行政处罚行为的诉讼，待行政强制措施案件审结后再行恢复审理。如行政相对人对行政强制措施拒不提起诉讼，则除重大且明显违法情形外，在法定起诉期限届满后，基于行政行为产生的公定力、确定力、拘束力等法律效力，人民法院可对通过行政强制措施取得证据的合法性予以确认，作为认定行政处罚合法的依据。

结合本案实际情况,上诉人襄汾县交通局先后对侯运物流分公司作出行政强制行为(责令停驶通知)和行政处罚行为(停止违法行为并罚款)，且两个行为都分别进行立案审批,从行政强制措施的内容来看,目的主要为制止违法行为、避免危害发生,该行政强制行为与后续进行的行政处罚并不具有直接因果关系。也就是说,上诉人襄汾县交通局无论是否作出行政强制措施,其均能依据执法调查事实作出行政处罚决定,二者不存在强制措施为行政处罚的前置条件的问题,故本案所涉及的两个行为虽然交织并存,但却相互独立。本案中,从襄汾县交通局作出处罚过程中“案件处理意见书”所依据的证据材料来看,其中也并不包括责令停驶的相关内容。综上,侯运物流分司提起诉讼要求撒销的为行政处罚行为,故本案审理的对象应当是,将行政强制行为与行政处罚行为进行相对区分后,单独对襄汾交通局作出的晋交襄汾罚[2017]110号行政处罚决定进行合法性审查。

本案还涉及行政强制措施和行政处罚的关系问题，关于这一点本院认同二审法院的观点，行政强制措施和行政处罚是两种独立的行政行为，对其合法性评价应当分别进行。在诉行政处罚决定的案件中，行政强制措施违法不一定必然导致行政处罚违法。只有行政强制措施是为收集或保全证据的情形下，才可能对行政处罚决定的合法性产生实际影响。如果行政强制措施只是行政机关为制止违法行为、避免危害发生、控制危险扩大等目的而实施,一般不会对后续的行政处理或行政处罚的合法性评价产生影响。本案中，再审被申请人作出的责令停驶通知在性质上属于行政强制措施，目的是为了制止违法行为、避免危害发生，因此，该责令停驶通知不会影响对后续行政处罚的合法性评价。再审申请人如果对该行为不服可以另行申请复议或提起诉讼。再审申请人以责令停驶行为违法主张被诉行政处罚决定违法的理由不能成立。