《行政处罚法》第六十五条规定：“听证结束后，行政机关应当根据听证笔录，依照本法第五十七条的规定，作出决定。”与旧法第四十三条：“听证结束后，行政机关依照本法第三十八条的规定，作出决定。”相比，听证笔录的效力发生了质的变化。旧法仅仅是将听证笔录作为行政处罚决定的参考因素，而新法将听证笔录作为行政处罚决定的“根据”。听证笔录的价值发生了质的变化。北京京康律师事务所主任、西北政法大学物权与土地制度研究所联席所长史西宁律师为您详解：

《行政诉讼法》第三十五条规定“在诉讼过程中，被告及其诉讼代理人不得自行向原告、第三人和证人收集证据。”这就是所谓的“卷宗主义”，意思是说行政机关在诉讼过程中，只能向人民法院提供体现在行政卷宗中行政行为所依据的证据和规范性文件，不得自行向原告和证人收集证据。因为，行政机关作出行政行为的程序应当是先有确凿的证据和客观的事实，才能作出行政行为。如果先作出决定后再收集证据，就属于“先定案后取证”的擅断主义、主观主义，不符合依法行政原则。

另一方面，在行政处罚过程中，如果行政相对人故意隐瞒应该提供证明其主张合法或合理的证据而没有提供，而是在诉讼过程中，进行证据突袭，被诉行政机关因缺少该证据而作出错误处罚，导致被诉机关败诉，这违背了立法的本意，也不利于执法效率和司法公正。为了防止出现这种情况，《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十九条规定，“被告在行政程序中依照法定程序要求原告提供证据，原告依法应当提供而拒不提供，在诉讼程序中提供的证据，人民法院一般不予采纳。”这也是卷宗主义的体现。

“听证笔录”作为行政处罚的根据，正是“卷宗主义”的体现，也就是说，经过听证程序后，未经听证质证的证据不能作为行政处罚的根据。这一变化要求要求行政机关执法人员在实务中要做到以下几点：

一是要运用好质证规则。听证是一个行政机关内部的准司法程序，其本质就是给了行政处罚双方当事人质证和辩论的一个平台，也是赋予了行政处罚利害关系人公开陈述和申辩的一次权利和一个机会。在听证中，案件调查人员承担证明行政相对人实施违法行为的证明责任，调查人员应当基于行政违法行为的构成要件，出示证据，说明理由，包括对证据的合法性、真实性、关联性、证明力的释明，和对法律、政策及其自由裁量权所持观点的解释和说明，阐述行政处罚行为的合理性。特别要注意，听证结束后，行政处罚决定作出前，行政机关发现新的证据可能改变事实认定结果的，执法机关应当告知当事人有权再次听证。

二是要善于说明决定理由。经听证的行政处罚决定，应当基于听证笔录对事实认定、法律适用、裁量因素等作出清楚、充分的说明，尤其是对行政相对人提出而没有采纳的意见更要作出明确的说明。否则，听证就成了聋子耳朵，样子货。为了防止当事人在随后的诉讼中采取证据突袭，在处罚决定中要充分说理，在处罚决定书中载明听证程序以及听证质证的的过程，以及听证笔录是处罚决定的根据。

三是规范制作听证笔录。听证笔录是指对听证会过程的记录、其核心内容是对案件调查人员、当事人陈述的意见和提供的证据所作的一种书面记载。听证会记录员应当按照相关规定，完整、准确的记录听证活动中的关键事项，并确保听证参加人对听证笔录确认无误或者补正后当场签字或者盖章。需要注意的是，补正人只能对自己发言部分进行补正，且需要其他参加人予以确认。其他听证参加人不知情而没有经过质证程序的单方面补充，不具备法律效力。