案例来源：辽宁省大连市中级人民法院（2021）辽02民终7650号民事裁定书

裁判要旨：一审法院认为，本案属政府主导的行政行为引发的政策性理解及执行争议，应由政府负责处理。本案不属于平等主体之间因财产和人身关系引发的纠纷，不属于人民法院受理民事案件的受案范围。二审法院认为，本案纠纷涉及特困人员的认定条件、救助供养待遇的发放，均不属于民事案件的受理范围。

基本案情

上诉人（原审原告）：某镇人民政府（以下简称镇政府）

被上诉人（原审被告）：董某某

镇政府在上诉事实和理由部分述称，董某某系镇政府辖区的特困户，一直由镇政府救助和供养，因与政府签订《大连太平湾临港经济区土地补偿及安置协议书》和《大连太平湾临港经济区补偿协议书》，董某某实际领取319,368.70元补偿款。但董某某自2019年2月至2020年8月，一直由镇政府供养，本人没有任何实际花销。经大连市监察委核定：董某某自2019年2月起至2020年8月，不再符合特困户的相关政策规定标准，不应该再领取特困供养费，但其违法领取特困供养金22,552元，系不当得利，属于民法调整范围。

一审法院认为，原告认为被告取得搬迁补偿款后不符合救助和供养条件。本案系按国家政策文件规定及大政发（2018）31号《大连市人民政府关于进一步健全特困人员救助供养制度的实施意见》和大民发（2020）107号《大连市最低生活保障办法实施细则》规定有关补助款发放所引发的纠纷，属政府主导的行政行为引发的政策性理解及执行争议，应由政府负责处理。本案不属于平等主体之间因财产和人身关系引发的纠纷，不属于人民法院受理民事案件的受案范围。裁定：驳回镇政府的起诉。

二审法院认为，上诉人在本案中主张被上诉人在领取了动迁款后不符合特困户的认定条件要求返还此后发放的特困补助金。根据《大连市人民政府关于进一步健全特困人员救助供养制度的实施意见》（大政发〔2018〕31号）规定，特困人员救助供养的申请、终止，均需要履行相关的行政审批手续，本案纠纷涉及特困人员的认定条件、救助供养待遇的发放，均不属于民事案件的受理范围，一审裁定驳回上诉人的起诉并无不当。裁定：驳回上诉，维持原裁定。

法律分析

本案主要涉及镇政府要求董某某返还特困供养金是否属于民事纠纷、是否属于人民法院民事案件管辖范围问题。镇政府认为属于民法上的不当得利，因而属于人民法院民事案件管辖范围；法院认为，这是政府行为，不属于民事纠纷，不属于人民法院民事案件管辖范围。那么，我们就来从法律层面进行一些分析：

第一，何为民事案件？判断民事案件需要考虑哪些要素？

民事案件就是民事主体之间发生的人身或财产纠纷。关于这个问题，《中华人民共和国民法典》（以下简称《民法典》）有明确规定。《民法典》第二条规定：“民法调整平等主体的自然人、法人和非法人组织之间的人身关系和财产关系。”每部法律都有着自己的调整范围，不是无限管辖，比如刑法调整刑事法律关系，民法调整民事法律关系，行政法调整行政法律关系。因此，理解民事法律关系，要考虑两点：一是必须是平等的民事主体之间。二是涉及的内容是民事主体之间的人身或财产关系，否则也不属于民法调整。对于民事主体之间地位平等，应当从实质进行分析，而不是仅仅看外表。比如，行政机关一般代表和行使国家行政权力，其与公民之间地位是不平等的，如果仅仅从外表看，他们之间形成的法律关系就不是民事法律关系。但是，对此要进行具体分析：如果行政机关是行使行政权力，如对公民的违法行为进行处罚，或者是进行户籍管理等，那么，此时双方之间形成的法律关系就是行政法律关系；如果行政机关不是行使自己的行政权力，如与某建筑公司签订建设工程合同，对办公楼进行建造，那么，此时双方之间形成的法律关系就是民事法律关系。

第二，人民法院民事案件受案范围

基于民法有着自己的调整范围，那么，人民法院民事案件也有自己的受案范围，非民事案件当然就不属于人民法院民事案件受案范围，就不应受理；如果已经受理，则应当裁定驳回起诉。《中华人民共和国民事诉讼法》第三条规定：“人民法院受理公民之间、法人之间、其他组织之间以及他们相互之间因财产关系和人身关系提起的民事诉讼，适用本法的规定。”第一百一十九条规定：“起诉必须符合下列条件：(一)原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织;(二)有明确的被告;(三)有具体的诉讼请求和事实、理由;(四)属于人民法院受理民事诉讼的范围和受诉人民法院管辖。”第一百二十四条规定：“人民法院对下列起诉，分别情形，予以处理：(一)依照行政诉讼法的规定，属于行政诉讼受案范围的，告知原告提起行政诉讼;(二)依照法律规定，双方当事人达成书面仲裁协议申请仲裁、不得向人民法院起诉的，告知原告向仲裁机构申请仲裁;(三)依照法律规定，应当由其他机关处理的争议，告知原告向有关机关申请解决;(四)对不属于本院管辖的案件，告知原告向有管辖权的人民法院起诉;(五)对判决、裁定、调解书已经发生法律效力的案件，当事人又起诉的，告知原告申请再审，但人民法院准许撤诉的裁定除外;(六)依照法律规定，在一定期限内不得起诉的案件，在不得起诉的期限内起诉的，不予受理;(七)判决不准离婚和调解和好的离婚案件，判决、调解维持收养关系的案件，没有新情况、新理由，原告在六个月内又起诉的，不予受理。”第一百五十四条规定：“裁定适用于下列范围：(一)不予受理;(二)对管辖权有异议的;(三)驳回起诉;(四)保全和先予执行;(五)准许或者不准许撤诉;(六)中止或者终结诉讼;(七)补正判决书中的笔误;(八)中止或者终结执行;(九)撤销或者不予执行仲裁裁决;(十)不予执行公证机关赋予强制执行效力的债权文书;(十一)其他需要裁定解决的事项。对前款第一项至第三项裁定，可以上诉。裁定书应当写明裁定结果和作出该裁定的理由。裁定书由审判人员、书记员署名，加盖人民法院印章。口头裁定的，记入笔录。”

第三，本案董某某是否应认定为特困供养户，是行政机关的具体行政行为，属于行政法律关系，而非民事法律关系

本案中，公民董某某系镇政府辖区的特困户，一直由镇政府救助和供养，因与政府签订《大连太平湾临港经济区土地补偿及安置协议书》和《大连太平湾临港经济区补偿协议书》，董某某实际领取319,368.70元补偿款。后监察委核定，董某某多领取特困供养金20000余元。从形式外观看，根据监察委核定，董某某多领取的该特困供养金属于不当得利。何为不当得利呢？所谓不当得利，是指得利人获得利益没有法律上的根据。《民法典》第九百八十五条规定：“得利人没有法律根据取得不当利益的，受损失的人可以请求得利人返还取得的利益，但是有下列情形之一的除外：(一)为履行道德义务进行的给付;(二)债务到期之前的清偿;(三)明知无给付义务而进行的债务清偿。”但是，不当得利纠纷系基于民事法律关系，其适用的前提是属于民法调整范围；如果不属于民法调整范围，则不构成不当得利。本案中，政府与董某某之间就董某某是否应被认定为特困供养户、该20000余元特困供养金是否属于多给的资金等问题，系政府的具体行政行为，双方之间是不平等的法律关系，即行政法律关系，而非平等主体之间的民事法律关系。有人可能会说，政府与董某某之间不是签订了合同吗？但该合同只是政府与董某某之间形成行政补偿关系的依据，也不是平等的民事法律关系。所以，政府向人民法院对董某某提起民事诉讼，就缺乏法律依据，人民法院应当不予受理；已经受理的，应当依法裁定驳回起诉。

是否可以提起行政诉讼？

那么，既然双方之间形成的是行政法律关系，那么，政府是否可以对董某某提起行政诉讼呢？不可。行政诉讼是典型的“民告官”，只能是公民、法人等行政相对人提起行政诉讼；行政机关只能作为被告，不能作为原告，也不得提起反诉。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。”

笔者观点

笔者认为，既然行政机关已经认定董某某多领取的特困供养金20000余元属于“不当得利”，就可通过行使行政职权依法追缴该“特困供养金”20000余元，而不能通过民事诉讼解决。董某某如果不服，可依法提起行政诉讼。这样，法律关系就理顺了，这也是通过法治思维和法治方式解决法律问题。