安全文明施工费，即安全防护、文明施工措施费用，是指按照国家现行的建筑施工安全、施工现场环境与卫生标准和有关规定，购置和更新施工安全防护用具及设施、改善安全生产条件和作业环境所需要的费用。《建筑工程安全防护、文明施工措施费用及使用管理规定》（建办〔2005〕89号）第6条第1款明确规定：“依法进行工程招投标的项目，招标方或具有资质的中介机构编制招标文件时，应当按照有关规定并结合工程实际单独列出安全防护、文明施工措施项目清单。”2012年，财政部与安全监管总局发布《企业安全生产费用提取和使用管理办法》，其中第7条规定：“建设工程施工企业提取的安全费用列入工程造价，在竞标时，不得删减，列入标外管理。”两份文件明确规定，计价时安全文明施工费要单独列出，安全文明施工费不可参与竞争。后，2013年施行的《建设工程工程量清单计价规范》（GB50500-2013）（以下简称“《13版清单计价规范》”）第3.1.5项则明确规定：“措施项目清单中的安全文明施工费应按照国家或省级、行业建设主管部门的规定计价，不得作为竞争性费用。”由于我国建筑业竞争激烈，不乏施工单位为赢取中标，通过压缩安全成本来降低投标报价，而且由于安全投入在短期内难以明显表现出其收益，因此施工单位为了节约成本，也抱有侥幸心理，不愿意增加安全生产投入，导致在工程施工过程中无法充分保证安全生产措施，增加了发生安全事故的概率。安全文明施工费不得作为竞争性费用的规定，一方面显示出相关部门对安全文明施工的重视和治理安全文明施工问题的决心，另一方面也是为保证安全成本不被压缩，保证在建设过程中有足够的安全费用。但“不得作为竞争性费用”是否意味着安全文明施工费用完全不具有竞争性呢？对于此问题，笔者认为应当区分招投标阶段与工程结算阶段两阶段予以讨论分析。

一项目招投标阶段的安全文明施工费计取问题

1. 发包人在招标文件中明确了安全文明施工费的计价方式的，招标人不得调整投标报价

为了保障招投标过程的公平性，《招标投标法》第27条规定投标文件应当对招标文件提出的实质性要求和条件作出响应。如果投标文件未对招标文件的实质性要求和条件作出响应，根据《招标投标法实施条例》第27条规定，评标委员会应当否决其投标。

因此，对于安全文明施工费，如果发包人在招标文件中明确了其计价方式的，投标人需要对该要求进行实质性响应，即承包人必须按照此计价方式计价，没有任何调整的余地。

2.发包人在招标文件中未明确安全文明施工费的计价方式的，投标人须在满足相关行业规定的前提下报价

《13版清单计价规范》第3.1.4项规定安全文明施工费应当按照国家或省级、行业建设主管部门的规定计价。《建筑工程安全防护、文明施工措施费用及使用管理规定》（建办〔2005〕89号）第6条第2款规定：“投标方应当根据现行标准规范，结合工程特点、工期进度和作业环境要求，在施工组织设计文件中制定相应的安全防护、文明施工措施，并按照招标文件要求结合自身的施工技术水平、管理水平对工程安全防护、文明施工措施项目单独报价。投标方安全防护、文明施工措施的报价，不得低于依据工程所在地工程造价管理机构测定费率计算所需费用总额的90％。”但是，各地建设行政主管部门对安全文明施工费的规定略有不同，投标人应注意满足招标文件及当地的特殊要求为宜。例如《北京市建设工程安全文明施工费管理办法(试行)》第4条规定：“安全文明施工费应根据相关施工措施和市场价格测算确定，但不得低于按本办法规定的费用标准（费率）计算的金额，且不得作为让利因素。”《关于调整建筑工程安全文明施工取费标准的通知》（闽建筑〔2010〕27号）规定：“建设单位在编制工程概（预）算及招标文件时，应当将安全文明施工费作为不可竞争费用，并在施工合同中明确约定。招标文件应当公布安全施工、文明施工、临时设施等费用的计价标准与金额，投标报价的安全施工、文明施工、临时设施等费用的金额不得低于相应项目公布金额。”

二工程结算阶段的安全文明施工费调整问题

在工程结算阶段，若合同当事人约定对总价进行调价的，安全文明施工费是否也应作相应调整？第一种观点认为，按照文义解释，在工程结算阶段，当事人如果约定对工程总价进行调整，安全文明施工费作为工程总价款的一部分也应当予以调整。第二种观点认为，根据《13版清单计价规范》的规定，安全文明施工费“不得作为竞争性费用”，应当根据当地行政主管部门规定的费用计算，不能按照合同总价的调整方式对安全文明施工费予以调整。

该争议也体现在司法实践中。有法官认为，安全文明施工费是否下浮应按照当事人的约定确定，认为行业主管部门发布的规范性文件不能作为判断合同效力的依据。例如最高院（2015）民申字第2560号一案中认为：“规费和安全文明费是否应当下浮。应看发承包双方的合同约定，双方在合同中明确约定总价优惠，该约定是双方当事人的真实意思表示，并不违反法律法规的效力性强制性规定，因此，依据《最高人民法院关于审理建设施工合同纠纷案件适用法律问题解释》的规定，双方对工程造价的结算可以参照该合同的约定进行。因为规费和安全文明费属于工程造价的组成部分，该部分费用应当参照合同约定下浮。本质上讲《建设工程工程量清单计价规范》主要是用来规范建设工程发承包及实施阶段的计价活动，并非法律法规的效力性强制性规定，从而不能替代双方当事人对自身权利处分达成的合意，规费、安全文明费等应依法缴纳，且不能减免，工程价款下浮，并不必然导致向国家缴纳相关费用的减少。”最高院（2018）最高法民申5642号认为：“依据建筑工程施工合同约定，本工程按实结算价下浮5%。因此，安全文明施工费、规费、税金计入工程总价后，仍按约定下浮5%结算。”然而，也有法官认为安全文明施工费为不可竞争费，在工程预算、投标报价或标底中应足额计取。当事人的约定违反此规定的，不应采信。如最高院（2014）民一终字第310号认为：“关于现场文明施工措施费。一审法院审理期间，超华公司对金永诚公司所作补充鉴定意见质证认为，现场安全文明施工措施费部分应按2%计取。一审法院以该部分费用为不可竞争费应在工程预算中足额计取为据按基本费计取2%，该费用计取范围符合安全文明施工措施费管理办法第四条规定，亦未超出超华公司抗辩范围。超华公司关于按合同总价款的1%计算现场文明施工措施费的主张，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。”

三安全文明施工费的“可竞争性”

安全文明施工费“不可竞争”的要求，是建设行政主管部门为了“加强安全生产、文明施工管理，保障从业人员的作业条件和生活环境，减少和防止生产安全事故发生”之目的，而对建筑行业计取及使用安全文明措施费作出的管理性规定。因此在招投标阶段，若招标人未对费率进行明确要求，投标人在满足基本规定的前提下，可以提高该费率，作为提高投标竞争力的筹码。从这个意义上来看，安全文明施工费其实是可以竞争的，只不过这种竞争的下限是行政主管部门规定的费率，也就是说这种竞争是一种有限范围内的竞争。

从法律层面而言，安全文明施工费“不可竞争”的规定，并不意味着当事人对该费用调整的约定无效。该规定只是建设行政主管部门做出的管理性规定，不影响当事人之间合同的效力。目前已有部分地区已经试行取消安全文明施工费及规费不得作为竞争性费用规定，如浙江省在《浙江省住房和城乡建设厅关于印发<浙江省工程造价改革实施意见>的通知》（浙建建发〔2020〕69号）中明确：“投标人根据本实施意见及工程量清单计价要求进行投标报价，并考虑一定的风险费用，其中安全文明施工费及规费可根据企业实际情况编制。”当事人违反了当前“不可竞争”的规定，将面临被行政处罚的风险。若当事人欲避免该处罚，可以从其他方面予以调整，以满足安全文明施工费的标准。因此不能认为安全文明施工费“不可竞争”即意味着当事人不能约定调整。

以发展的眼光来看，有学者提出未来的发展，应该取消安全文明施工费不可竞争的规定。涉及施工期间的安全措施，应该是强制性规定，但是，涉及费用，不再应该是强制性规定。[1]工程造价存在包括安全文明施工费在内的多种费用构成，而整体工程造价的确定属于当事人意思自治范畴，以当事人协商一致为原则，除非法律、行政法规有强制性规定。违反安全文明施工费不得作为竞争性费用的行政管理规定，其应承担的是相应行政性处理后果，而不是转嫁到原先订立的有效合同之上。而且，如前所述，安全文明施工费属于不可竞争费的规定，其逻辑起点在于通过费用保障施工期间的安全措施。笔者认为随着安全生产意识的提高，政府对建设工程安全生产的管控应回归到其本质中来，即强制要求保障安全生产的技术要求等，至于施工单位因此所需花费的费用，应由企业根据自身的实际情况等确定，不应再以不可竞争费的名义作强制规定。这也是符合《标准化法》中的关于强制性标准的规定的。《标准化法》第10条“对保障人身健康和生命财产安全、国家安全、生态环境安全以及满足经济社会管理基本需要的技术要求，应当制定强制性国家标准。”

四风险防范建议

鉴于建设单位在建设工程承担的安全生产管理责任，笔者建议建设单位宜按照施工合同的约定、《13版清单计价规范》及工程当地建设行政部门的要求等支付安全文明施工费，避免因施工单位以费用不足为由简化安全防护措施，导致建设单位对因此出现的安全责任事故承担相关法律责任。尤其是一旦发生安全事故，造成重大人员伤亡或财产损失，建设单位亦有可能触犯刑法，构成“重大责任事故罪”等犯罪。

需要注意的是，《13版清单计价规范》第10.2.2项明确规定，发包人应在工程开工后的28天内预付不低于当年施工进度计划的安全文明施工费总额的60%。而《建设工程施工合同（示范文本）》（GF-2017-0201）第6.1.6项约定：“除专用合同条款另有约定外，发包人应在开工后28天内预付安全文明施工费总额的50%，其余部分与进度款同期支付。”对此，笔者建议，为避免因安全文明施工费支付不到位而承担相关的法律责任，建设单位宜按“就高不就低”的原则，按照合同约定、《13版清单计价规范》及当地行政主管部门等要求中的较高者支付安全文明施工费为宜。

对于施工单位而言，对建设单位支付的安全文明施工费应专款专用，在财务账目中单独列项，确保施工过程中的安全防护，保障施工从业人员的作业条件和生活环境，防止施工安全事故发生。另外，总承包单位应当按照规定及合同约定及时向分包单位支付安全文明施工费。根据《建筑工程安全防护、文明施工措施费用及使用管理规定》（建办〔2005〕89号）中的规定，总承包单位对建筑工程安全文明施工费的使用负总责。因总承包单位未按规定和合同约定支付费用，造成分包单位不能及时落实安全防护措施导致发生事故的，由总承包单位负主要责任。